§ 4.    Правоотношения Украины с иностранными государствами и международными финансово-кредитными учреждениями в области государственного кредита

Институциональная система международных и валютно-финансовых отношений включает многочисленные международные организации. Эти организации объеди­няет общая цель — развитие сотрудничества и обеспече­ние целостности и стабилизации сложного и противоре­чивого всемирного хозяйства. К организациям, имеющим всемирное значение, относятся прежде всего, специали­зированные институты ООН — Международный валют­ный фонд (МВФ); Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная ассоциация разви­тия (MAP), Международная финансовая корпорация (МФК) — Мировой банк и другие.

К услугам международных кредитных организаций все активнее прибегают правительства как развивающих­ся, так и развитых стран. Не является исключением из данного правила и молодое Украинское государство, осу­ществляющее на протяжении ряда лет политику, направ­ленную на привлечение иностранного капитала в эконо­мику страны. Отношения Украины с международными финансовыми организациями юридически опосредованны Законом Украины «Про вступ Україи до Міжнародного валютного фонду, Міжнародного банку реконструкції та розвитку, Міжнародної фінансової корпорації, Мажнародної асоціації розвитку та багатостороннього агентства по гарантіях інвестицій» и соглашениями меж­ду Украиной и указанными организациями.

Одной из основных международных финансовых орга­низаций, имеющих существенное воздействие на форми­рование и становление финансово-экономической систе­мы Украины является Всемирный банк, который вклю­чает четыре связанных между собой международных финансовых института: Международный банк реконст­рукции и развития, Международную ассоциацию развития, Международную финансовую корпорацию и Агент­ство по гарантиям многосторонних инвестиций. В на­стоящее время Всемирный банк объединяет 181 государ­ство. Членство в нем открыто для государств-членов МВФ на условиях, определенных Всемирным банком.

Стратегия Всемирного банка в отношении оказания помощи странам с высокой задолженностью и средними доходами основывается на предпосылке, что возобновле­ние экономического роста явится существенным усло­вием для восстановления их кредитоспособности. Основ­ные направления стратегии Банка можно сформулиро­вать следующим образом:

— анализ политики и диалог с правительствами стран-членов для определения необходимых структурных изменений и достижения согласия на необходимые реформы;

— финансовую поддержку структурных реформ, час­то в форме быстро окупающихся операций;

— устойчивое финансирование инвестиций, направлен­ных на проекты по восстановлению и реконструк­ции предприятий и программы капиталовложений, а также на программы расширения производствен­ных мощностей;

—  помощь в мобилизации финансовой поддержки от коммерческих и государственных кредиторов.

Трудности, с которыми сталкиваются страны-должни­ки, требуют проведения долгосрочной взвешенной поли­тики и непрерывной внешней помощи в качестве основы для среднесрочного урегулирования. Поддержка оказы­вается Банком с учетом обстановки, существующей в стране и стоящих перед ней проблем. Темпы кредитова­ния и его структура зависят от разных факторов, таких как усилия дебитора, связанные с реформой, возможнос­ти предполагаемого финансирования и собственных со­ображений Банка в отношении целесообразных уровней риска. Обычно программы кредитования предусматри­вают ряд операций, каждая из которых касается конк­ретных требований, связанных с перестройкой и капита­ловложениями. Банк и его филиал — Международная финансовая корпорация, как правило, поддерживают пе­ресмотр задолженности стран, обуславливая эти действия осуществлением реформ в политике, направленных на приватизацию государственных предприятий. Аналогич­ную позицию занимает в данных случаях и Агентство гарантирования многосторонних инвестиций.

Сегодня в Украине ведется работа со Всемирным бан­ком для получения средств на производство структурных реформ в рамках совместных системных и инвестицион­ных проектов. 15 сентября 1998 года Совет директоров Мирового банка утвердил решение о предоставлении Ук­раине 900 миллионов долларов (займ на структурную перестройку финансового сектора, 2-й займ на развитие предприятий, вторые транши займов на реструктуриза­цию отрасли сельского хозяйства и на реструктуриза­цию угольной промышленности). Необходимо заметить, что в качестве основного условия Всемирного банка пре­доставления Украине заемных средств, выступает неук­лонное соблюдение Украиной всех условий кредитова­ния, определенных Международным валютным фондом.

С Европейским банком Реконструкции и развития продолжается сотрудничество Украины по таким важ­ным направлениям как энергетика и телекоммуникации.

Однако, безусловно центральное место в системе меж­дународных финансовых организаций занимает Между­народный валютный фонд (International Monetary Fund, IMF) — международная организация, предназначенная для регулирования валютно-кредитных отношений между государствами-членами и оказания им финансовой по­мощи при валютных затруднениях, вызываемых дефи­цитом платежного баланса, путем представления крат­ко- и среднесрочных кредитов в иностранной валюте.

Украина сотрудничает с МВФ с 1994 года. За это вре­мя указанная международная финансовая организация выделила нашей стране более 2,3 млрд. долларов США. Мы занимаем четвертое место в мире по объему посту­пающей от МВФ помощи.

МВФ был учрежден на международной валютно-финансовой конференции ООН (1-22 июля 1944 г.) в городе Бреттон-Вудсе (США, штат Нью-Гемпшир). Конферен­ция приняла Статьи Соглашения (Article of Agreement) о МВФ, которое выполняет роль его Устава и вступило в силу 27 декабря 1945 года; практическую деятельность Фонд начал с 1 марта 1947 года. В настоящее время чле­нами МВФ являются более 180 стран. Государства — участники МВФ должны строго придерживаться правил и условий, определенных Соглашением о Международ­ном валютном фонде. Так раздел 1 ст. 4 Соглашения о Международном валютном фонде устанавливает, что важнейшая цель международной финансово-валютной системы заключается в том, чтобы служить «структур­ной основой, способствующей обмену товарами и услуга­ми, движению капитала между странами и поддержива­ющей устойчивый экономический рост», а также, что од­ной из основных задач является совершенствование упорядоченных базисных условий, необходимых для фи­нансовой и экономической стабильности, «каждое госу­дарство-член обязуется сотрудничать с Фондом и други­ми государствами-членами в обеспечении упорядоченно­сти валютных режимов и в содействии стабильности системы обменных курсов».

МВФ устроен по образцу акционерного предприятия и его капитал складывается из взносов государств-чле­нов, производимых по подписке. Ввиду вышеуказанного, возможность каждого участника оказывать воздействие на деятельность Фонда с помощью голосования, опреде­ляется долей в капитале. В соответствии с принципом «взвешенного» количества голосов, каждое государство имеет 250 «базисных» голосов независимо от величины его взноса в капитал и дополнительно по одному голосу на каждые 100 тыс. единиц СДР (международной валют­ной единицы) его квоты. Квота — важное звено во взаи­моотношениях стран — членов МВФ. Она определяет: 1) сумму подписки страны на капитал МВФ; 2) возмож­ности использования ресурсов Фонда; 3) количество го­лосов, которыми страна располагает в Фонде. В резуль­тате повышения квот и увеличения числа стран-членов капитал Фонда увеличился с 7.7 млрд. СДР в 1947 г. до 146 млрд. СДР (свыше 200 млрд. долларов США) в 1994 году.

На 1996 год лидирующее место в первой десятке стран с наиболее крупными квотами занимали США — 18,3%, Япония и Германия — 5,7%, Франция и Великобрита­ния — 5,1%, Саудовская Аравия 3,5% , Италия — 3,2% , Канада и Российская Федерация — 3,0% , Китай — 2,3%.

В дополнение к собственному капиталу Фонд имеет возможность привлекать заемные средства. В соответ­ствии с этим в январе. 1962 года «группа десяти» (Бель­гия, Великобритания, Италия, Канада, Нидерланды, США, ФРГ, Франция, Швеция, Япония), а также присоединившаяся к ним в 1964 году Швейцария заключили Генеральное соглашение о займах (General Arrangements to Borrow — GAB), вступившее в силу с 24 октября того же года. В настоящее время оно предусматривает предоставление кредитов Фонду (на постоянно возобновляемой основе) до 17 млрд. СДР (23.3 млрд. долларов США).

В Уставе Фонда для идентификации его кредитной деятельности используются два понятия: 1) сделка (transaction) — предоставление валютных средств странам из его ресурсов; 2) операция (operation) — оказание посреднических и финансовых услуг за счет заемных средств. Необходимо заметить, что МВФ осуществляет кредитные операции только с официальным я органами-казначействами, центральными банками, стабилизацион­ными фондами. Различаются кредиты на покрытие дефицита платежного баланса и на поддержку структур­ной перестройки экономической политики стран-членов.

Доступ стран-членов к кредитным ресурсам МВФ ог­раничен определенными условиями, а именно, соотноше­нием суммы получаемой валюты с квотой данной страны в Фонде. Кроме того, МВФ взимает со стран-заемщиц разовый комиссионный сбор в размере 0,5% от суммы сделки и определенную плату или процентную ставку, за предоставляемые им кредиты, которая базируется на рыночных ставках.

Главным назначением кредитов «стенд-бай» являет­ся кредитование макроэкономических программ стран-членов МВФ. Валюта, предоставляемая Фондом в виде резервного кредита, выдается определенными порциями (траншами) через установленные промежутки времени в течение срока соглашения. Ход выполнения этого согла­шения страной — получателем кредита контролируется с помощью специальных целевых критериев. Пока не зафиксировано достижение критериев, предусмотренных в соглашении с Фондом, страна не может получить сле­дующую порцию валюты. Таким образом, механизм ре­зервного кредита позволяет МВФ оказывать экономичес­кое давление на страны-заемщицы.

Предоставление Фондом кредитов странам-членам связано с выполнением ими определенных политико-эко­номических условий. Подобный порядок получил наи­менование «обусловленности» (conditionality). МВФ обо­сновывает эту практику необходимостью быть уверен­ным в том, что страны-заемщики будут в состоянии погашать свои долги, обеспечивая бесперебойный круго­оборот ресурсов МВФ. Поэтому Фонд требует, чтобы стра­на, покрывая за счет его кредитов дефицит платежного баланса, заботилась о его ликвидации или сокращении. С расширением кредитных операций с 80-х годов Фонд взял курс на ужесточение обусловленности.

В качестве примера может служить выделение МВФ в ноябре 1981 года крупного кредита в размере 5,8 мил­лиардов долларов США — Индии, на кабальных услови­ях. В соответствии с заключенным соглашением прави­тельством Индии принимались на себя обязательства по выполнению рекомендаций МВФ в отношении проведе­ния экономической, финансовой, бюджетной, налоговой политики. Кроме того, правительство Индии обязывалось принимать меры, направленные на смягчение законода­тельных ограничений в целях содействия иностранным капиталовложениям в частный сектор страны, а также создавать «привлекательный климат» для деятельности в Индии транснациональных корпораций, что в послед­ствии обеспечило технологическую зависимость Индии от промышленно развитых государств. Также правитель­ство Индии обязывалось проводить «реалистическую политику» в области валютных курсов, по установлению

«потолка» кредитов, которые правительство может по­лучать у местных банков. Правительству Индии запре­щалось заключать торгово-платежные соглашения с ря­дом государств, в том числе и с СССР.

Принцип обусловленности кредитов МВФ находит свое выражение в согласованности со страной — заемщицей определенной программы экономической политики, реа­лизация которой и кредитуется Фондом и иными меж­дународными финансовыми организациями.

При выработке своих рекомендаций МВФ традицион­но руководствуется монетаристской концепцией при ана­лизе платежного баланса. Такой подход устанавливает взаимозависимость между величиной денежной массы в стране, различными финансовыми агрегатами, объемом совокупного спроса, с одной стороны, и состоянием пла­тежного баланса — с другой.

Стабилизационные программы разрабатывает либо МВФ, либо правительство страны-заемщика с учетом его рекомендаций и с участием миссии Фонда, которая изу­чает на месте обширную экономическую информацию. Стабилизационные программы Фонда, основанные, как правило, на монетаристской концепции, на использова­нии преимущественно рыночного регулирования эконо­мики, носят дефляционный (искусственное изъятие из обращения избыточной денежной массы) характер. Обыч­но они включают: сокращение государственных расхо­дов, в том числе на образование, здравоохранение, пенси­онное обеспечение и другие социальные нужды; увели­чение налогов на личные доходы; отмену или уменьшение государственных субсидий на продовольствие и товары широкого потребления, что ведет к повышению цен на эти товары; сдерживание роста или «замораживание» заработной платы; повышение учетных ставок, ограни­чение объема кредита (кредитная рестрикция), в том числе потребительскую либерализацию внешнеэкономи­ческих связей; девальвацию национальной валюты, вве­дение единого валютного курса, урегулирование внеш­ней задолженности и т.п. Инфляционные процессы ве­дут к повышению цен, что, в свою очередь, снижает конкурентоспособность национальных товаров, затрудняя их экспорт, поощряет импорт иностранных товаров и спо­собствует бегству капиталов за границу.

Однако дефляционные меры далеко не всегда дости­гают желаемой цели, особенно если нарушение равнове­сия платежного баланса носит устойчивый структурный характер и происходит спад производства. Подобные меры, хотя и направлены на уменьшение бюджетного де­фицита, изменение учетной ставки центрального банка (дисконтная политика), кредитные ограничения, установ­ление пределов роста денежной массы, однако, зачастую вызывают свертывание инвестиций, ограничение бюджет­ных расходов на преимущественно на социально-граж­данские цели, торможение темпов экономического роста, а также усиливают социальные проблемы. Это связано с уменьшением реальной заработной платы, снижением жизненного уровня, ростом безработицы, перераспределением доходов в пользу предпринимателей за счет менее обеспеченных групп населения, ростом имуществен­ной дифференциации, дальнейшим падением производ­ства и занятости.

Успехи стран с различными политическими система­ми в проведении корректирующих программ МВФ на­глядно отображены в таблице (см. рис. 7).

Успехи стран с различными политическими системами в проведении корректирующих

программ МВФ (%)

Доля годов выполнения программы	Постоянные демократиче­ские системы	Постоянные авторитарные системы	Переходные демократиче­ские системы
1	2	3	4
В которые де­фициты снизи­лись	49	50	25
В которые рас­ходы доли ВВП снизились	38	46	29

Рис. 7.

Продолжение рис. 7.

1	2	3	4
В которые кре­дитная экспан­сия замедли­лась	61	62	43

(Примечание: Учтены случаи реформ в семнадцати стра­нах в период с 1950 по 1980 гг. Источник: Haggard and Kaufman, 1990)

Социальная обусловленность кредитов МВФ имеет и свою историю. Предоставив кредит Бразилии, МВФ по­требовал сократить на 20% реальную заработную плату рабочих. Предоставив в 1982 году кредит в размере 212 млрд. долларов Судану, Фонд вынудил страну отменить субсидии на сахар, муку и масло, что привело к росту цен и в связи с этим к уличным демонстрациям и столкно­вениям в стране. В Доминиканской Республике предпи­сание МВФ о повышении цен вызвало настоящее народ­ное восстание, подавленное армией и полицией.

По сообщению пресс-службы Кабинета Министров Украины, темпы снижения валового национального про­дукта в январе 1997 года в сравнении с январем 1996 года составили 10,4%, при этом промышленного произ­водства 8,1%. Особенно значительным явилось падение производства на предприятиях Министерства машино­строения, ВПК и конверсии, где в сравнении с 1991 го­дом оно составило 60%.

Дефляционная политика связана с наступлением на жизненный уровень трудящихся и грозит обострением социальных конфликтов, если не принимаются компен­сирующие меры. В настоящее время (на момент написа­ния работы) Украине не предоставляется очередной транш кредита по программе расширенного финансиро­вания ввиду того, что Украиной не выполнены обязатель­ства по переходу на новые тарифы оплаты жилищно-коммунальных услуг по их 100% стоимости.

Таким образом, проблема обусловленности кредитов МВФ — это проблема социальной цены за осуществление при его содействии и опеке стабилизационных мак­роэкономических программ.

Приток иностранных капиталов оказывает двоякое воздействие на экономику страны импортера капитала: вначале увеличиваются поступления, но с наступлением сроков платежей страна-должник должна уплачивать сум­му долга, а также проценты и дивиденды. Привлечение иностранных капиталов в экономику страны оказывает положительное влияние при условии их самоокупаемос­ти, если использование этих капиталов приносит доходы, часть которых направляется или будет направлена на по­гашение образованной внешней задолженности.

Однако, к сожалению, постановлением Верховной Рады Украины «Об эффективности использования иностран­ных кредитов в Украине», деятельность Кабинета Мини­стров Украины по эффективному использованию ино­странных кредитов за 1992-1996 годы признана неудов­летворительной и решено обратиться к Президенту Украины с предложением об осуществлении необходи­мых мер для обеспечения целенаправленной политики в действиях Кабинета Министров Украины и других орга­нов исполнительной власти при привлечении иностран­ных кредитов в соответствии со стратегическими и теку­щими приоритетами экономического развития Украины и установления персональной ответственности и над­лежащего контроля за эффективным использованием по­лученных средств.

В августе 1997 года МВФ подписал с Украиной кре­дитное соглашение stand-by на общую сумму 542 млн. долларов США, из которых 241,17 млн. долларов США были выделены. Последующий транш должен был по­ступить в марте 1998 года, однако в апреле 1998 года МВФ приостановил процесс кредитования по данному типу в связи с неисполнением Украиной обязательного условия для выделения денег — непревышение предель­ного дефицита бюджета. После работы представителей МВФ в Украине было определено, что программа stand­by приостановлена и возобновляться не будет по причи­не превышения дефицита бюджета, допущенного укра­инским правительством.

В 1998 году Украиной была начата совместная трех­годичная с МВФ программа Механизма расширенного фи­нансирования (EFF) на сумму 2,5 млрд. долларов. Осно­ванием для обращения страны к МВФ с просьбой о пре­доставлении кредита в рамках системы расширенного кредитования обычно является серьезное нарушение рав­новесия платежного баланса, вызванное структурными расстройствами в области производства, торговли или це­нового механизма.

В соответствии с Планом мер, предусмотренных Ме­морандумом экономической политики Украины на пе­риод с 1 июля 1998 года по 30 июня 2001 года, осуществ­лялся ряд последовательных мер, направленных на по­всеместную либерализацию внешнеэкономической деятельности и прозрачность границ.

Предоставление экономической помощи государствам традиционно используется как средство обеспечения по­литических целей. По мнению Тома Бэрри и Деба Прюска, авторов книги «Война без насилия. Использование и злоупотребление экономической помощью США в Цент­ральной Америке», одним из главных инструментов рас­пределения американской экономической помощи явля­ется Управление международного развития (УМР), на­зывающее само себя «экономическим рычагом госдепартамента». Как указывают авторы, с 1980-х го­дов в представительствах УМР в странах Центральной Америки удвоилось или утроилось количество работаю­щих там сотрудников. По сути, эти представительства превратились в «теневые» правительства в некоторых государствах. Они стали исполнять роль своеобразных центров выработки экономической политики и манипу­лирования политическими событиями в этих странах.

Одним из наглядных примеров политической обус­ловленности предоставляемых кредитов от международ­ных финансовых организаций, может служить ситуация с десантниками Российской Федерации, которые, после прекращения бомбардировок ВВС НАТО, внепланово за­няли часть территорий в бывшей Югославии, распреде­ленных между войсками НАТО, ввиду чего Президент и Правительство РФ первоначально заняли жесткую по­зицию, требуя отдельный сектор контроля на террито­рии провинции Косово в Югославии для России. Данной позицией пришлось поступиться после предупреждения МВФ о прекращении предоставления очередных тран­шей по открытой кредитной линии, если данная позиция не изменится.

Поэтапное утверждение Украины как государства, фор­мирующего рыночную экономику, существенно повлияли на сущность наших отношений с мировым финансовым сообществом. Украина начала осознавать себя полноцен­ным субъектом международного экономического сотруд­ничества. При этом пришло понимание того, что помощь международных финансовых организаций не есть прояв­лением альтруизма, а является продолжением внешней политики экономической экспансии стран-участниц. Пос­ледние, посредством созданных ими структур, влияют на мировой экономический расклад сил, создавая условия максимально благоприятные для расширения влияния западноевропейских и американских ТНК. (По сообще­нию Укринформ, комиссией Верховной Рады по иностран­ным делам и связям с государствами СНГ совместно с Государственным комитетом по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт) 1 июля 1997 г. от­менена сертификация качества импортных товаров, ввиду того, что данное решение являлось обязательным условием получения второго транша кредита Мирового банка: 310 млн. долларов США для поддержки приватизирован­ных предприятий. Первый транш — 100 млн. долларов США — получен в 1996 году. Иными словами, Украина, выполняя требования международных финансовых орга­низаций, необходимые для получения кредитов, становит­ся рынком сбыта низкокачественных товаров зарубеж­ных производителей, в интересах которых выступают меж­дународные финансовые организации.

Изменению оценки диалога между Украиной и меж­дународным финансовым сообществом способствовал и ряд других существенных обстоятельств. Основным пре­пятствием к углублению сотрудничества является возникшее бремя выплат долга, который с каждым займом будет увеличиваться и вскоре может стать существен­ной проблемой для пока не растущей украинской эконо­мики.

В прессе неоднократно обращалось внимание на то, что Украина выполнила все требования МВФ и консультан­тов из Гарвардского университета, обеспечив слишком дорогой ценой стабильности гривны и постоянные цены. Национальный банк Украины по совету консультан­тов из МВФ, привязал нашу кредитно-денежную систе­му, которую обеспечивает не структурированная, не ре­формированная, без достаточных инвестиционных вло­жений экономика к сильной мировой денежной системе. Огромные финансовые ресурсы, все валютные поступле­ния и кредиты МВФ приходится направлять на поддерж­ку обменного курса гривны. Если бы эти значительные финансовые поступления использовались на иные цели, например, для обеспечения расчетов, то есть, так как это предусматривается уставом МВФ в период создания ми­ровой денежной системы, то можно было бы ожидать иного результата.

Также необходимо отметить, что в странах, которые осуществляют экономические реформы по рецептам МВФ, бюджетные расходы растут. Например, в Бенине, Гамбии, Нигерии, заслуживших одобрение МВФ своей привержен­ностью к рекомендованным реформам, бюджетные рас­ходы возросли с 18% ВВП до 28,7% ВВП.

По существующей статистике, из 28 стран которые пользовались услугами МВФ и выполняли условия, выд­вигаемые в качестве, необходимых для получения кре­дитных денежных средств, финансовое оздоровление на­ступило лишь в двух.

Необходимо признать, что за последние годы одним из основных источников внешнего финансирования де­фицита бюджета были и остаются кредиты МВФ, однако их предоставление оговаривается выполнением Украи­ной ряда обязательств. После краха фондового рынка Гонконга и углубления финансового кризиса в Японии, Южной Корее, Бразилии и России необходимо ослабить зависимость Украины от традиционных кредиторов пу­тем выхода страны на международные рынки капитала для привлечения средств посредством размещения госу­дарственных ценных бумаг внешнего займа.

Таким образом, необходимо прийти к выводу, что для успешного функционирования бюджетной системы го­сударства, погашения бюджетного дефицита, воплощения в жизнь программ развития экономики Украины, в це­лом необходимо усовершенствовать юридическую базу, регламентирующую бюджетный процесс, разрабатывать гибкую систему налогообложения, юридические и эконо­мические концепции и программы с учетом мирового опыта, позволяющие разрешить проблему дефицита го­сударственного бюджета, изыскивать надлежащие пути и способы правового регулирования в области государ­ственного внешнего кредита с учетом национальных дол­говременных интересов и безопасности экономики.